2011年12月20日在京召開的第七次全國環保大會提出：“基本的環境質量是一種公共產品，是政府必須確保的公共服務”，這一觀點再次明確了保護環境是各級地方政府重要職責。作為公共物品的良好生態環境，各級政府理應成為第一生產者、提供者和分配者，有權對本行政區域內的環境利用行為進行監督、管理，預防環境違法事件的產生，處理環境違法行為。面對我國嚴峻的環境形勢，必須強調地方政府的環境監管職責，地方政府在環境監管中處于主導地位。事實證明，依靠企業自覺履行環境保護義務固然重要，但地方政府進行有效監管更為關鍵。地方政府作為所轄區域社會公共利益的主要代表者，擁有支配社會各方資源的權力，可以運用政府公權力，通過制定政策、引導產業、分配資源、培育市場、經濟刺激、提供服務等監管方式，協調本地經濟發展和環境保護的關系；［2］可以建立引導環境政策和社會行動的基礎數據系統、建設和管理無法通過市場提供的環境基礎設施，對企業等經濟主體進行宏觀調控和微觀管理，禁止不利于環境質量的行為，糾正市場失靈；［3］還可以依據法律授權，制定法規或規章、設定許可、實施監督檢查和行政處罰，對社會經濟個體利用環境的行為進行直接控制。“我國已將環境保護定為一項關系到未來可持續發展的基本國策，把加強政府環境監管作為有效解決環境問題的根本手段，即依靠國家政權的力量，通過設定環境質量指標、立法、行政等剛性手段對環境問題進行直接干預”。［4］盡管保護地方環境不被污染和破壞是各地方政府的重要職責，但從不斷發生的重大環境事故來看，有些地方政府沒有履行法定監管職責，頻頻充當違法企業的保護傘。主要表現為四方面：第一，一些地方政府在“把企業當財神”、“GDP高于一切”思想指導下，無視國家上位環境法律法規，通過制定地方法規降低環保準入門檻、限制監督污染企業，阻礙國家環境法律的實施。第二，有些地方政府為了在短期內取得政績，出臺各種招商引資的優惠政策，甚至對重點項目和重點企業進行掛牌保護。一些被“掛牌保護”的企業，對正當的環境執法檢查、監督，不配合、拒絕甚至抵制，有恃無恐地違法排污。第三，有的地方政府領導為了追求經濟發展的政績，盲目上項目引投資，以犧牲環境為代價，引進了大批發達地區落后淘汰的、污染嚴重的項目，為高污染高消耗的企業大開方便之門。第四，有的地方政府在環境執法中不作為、亂作為，不依法履行監督管理職責，該查不查、該報不報、該測不測、該罰不罰、該責令整改關停不責令、該公開處理不公開處理、環境行政處罰不按規定辦理，包庇、縱容環境違法企業。上述情形下，地方政府環境監管形同虛設，相關人員嚴重失職，導致轄區或相鄰地區環境質量下降，生態環境嚴重破壞。可見，盡管立法賦予了地方政府環境監管職責，客觀上地方政府有能力、有優勢履行轄區內環境監管職責，但事實上有些地方環境監管效果并不如人意，地方政府及其公務人員環境監管失職導致生態環境遭受嚴重損害現象不容忽視。

地方政府承擔環境監管法律責任的理論依據

根據權責統一原則，法律賦予地方政府環境監管的義務和責任，地方政府必須采取積極的措施和行動依法履行其職責，擅自放棄、不履行其法定職責或違法、不當行使其職權，均要承擔相應的法律責任。地方政府承擔環境監管法律責任的理論依據包括：1、委托代理理論委托代理理論由羅斯于20世紀70年代初首創，后經詹姆斯•米爾利斯等人的發展逐步完善。“在現代社會，人民是國家的主人，公共權力來自人民的授權和認可,政府理所當然地應為人民的利益而負責任地履行自己的職責。人民與政府之間的這種授權與被授權關系,實際上是一種委托代理關系。委托代理理論認為,人民與政府的委托代理關系，存在著使政府失責的可能。由于委托人和代理人之間關于代理人行為的信息不對稱,代理人在最大程度上增加自身效用的同時會做出損害委托人利益的行為”。［5］正因為在委托授權之后,政府不但是人民利益的代表者、執行者,是享有權力的政府,而且也應該是責任政府,應該更好地履行人民交給的權力,保護公民合法權益。為了有效地促使政府盡職盡責,在運行中必須采取適當的措施對代理人給予激勵和約束,當代理人違背委托人的利益而謀求自己的利益時,就應當受到法律制約與制裁，承擔相應的法律責任。2、公共物品理論公共物品的概念是由休謨最早（1739）提出并由薩繆爾遜（1954）加以規范的。薩繆爾遜認為公共物品是指每個人對某種產品的消費不會導致其他人對該產品消費的減少。判斷一個物品是否是公共物品，一個最常用的方法就是看其是否嚴格滿足公共物品的基本屬性，即非競爭性和非排他性。環境產品和環境服務由于具有“供給的普遍性”與“消費的非排他性”特點，使其成為典型的公共物品，而公共物品的提供者只能是政府，因為私人對公共物品存在不愿提供、不能提供和提供成本過高等情況。“作為地方利益總代表的地方政府，既要嚴格依法對自然資源和社會利益進行權威性、公正性的分配，以體現人與自然和諧發展的精髓———公平、正義，［6］也要對環境這種“公共物品”的使用進行監督管理，避免“公地的悲劇”發生，保證轄區內的環境質量。地方政府作為良好生態環境的第一生產者、提供者、分配者和監管者，當出現監管失職時，應該承擔相應的環境法律責任。3、公共選擇理論公共選擇理論產生于20世紀40年代末，并于50、60年代形成了公共選擇理論的基本原理和理論框架，其領袖人物詹姆斯•布坎南提出的經濟人同樣適用于政治領域的公共選擇活動。政府以及政府官員在社會活動和市場交易過程中同樣也反映出“經濟人”理性的特征。“政府及其公務人員也具有自身的利益目標，其中不但包括政府本身應當追求的公共利益，也包括政府內部工作人員的個人利益，此外還有以地方利益和部門利益為代表的小集團利益等等。政府部門及其代理人也存在追求自身權益最大化的問題。當政府利益與包括環境資源保護在內的公共利益內容相?；蛘邲_突時，政府就有可能為謀求其自身利益而忽略甚至侵犯公共利益，背離政府行為的最初目標”。［7］在這一過程中,必然導致各種責任缺失問題的出現。盡管地方政府的主要目標是為了實現本地區社會利益的最大化，但地方政府與當地企業在某些經濟利益上存在一致性，地方政府限制企業破壞生態環境行為就意味著自身利益的減少，［8］如果不能對監管者進行有效的制約和制裁，監管者就會從自身利益最大化出發，制定出一些不合理的政策，行使一些不公正的監管。只有強化政府的環境監管法律責任，才能遏制政府及主要官員盲目追求經濟增長、忽略環境保護的原動力。4、環境法治理論環境法治是法治在環境領域的具體體現。英國學者萊茲認為法治有廣義和狹義之分，廣義的法治指一切人都應服從法律并受法律統治，狹義的法治表示政府應由法律來統治并服從法律。萊茲的狹義法治實際上指出了法治的根本主旨就是要控制政府行為，使政府服從并接受法律的統治。我國著名學者郭道暉教授認為法治(RuleofLaw)是指法的統治，即法居于國家和社會之上的統治地位，而不只是國家用法來治(RulebyLaw)，更不能說國家用法制來統治社會與人民。法治作為與人治相對的范疇，其首先就是為了通過法律遏制政府權力而不是為了通過法律管治普通民眾而提出來的。政府是法治的客體而非主體。環境法治就是將環境的開發、利用、保護和改善納入環境法律規范的統治。“環境法治的主旨是把政府作為環境法治客體，使政府行為接受環境法律規范的約束。環境法治之所以要約束政府影響環境的行為，原因在于環境質量的不斷退化、環境污染和生態破壞的進一步加劇、人與自然關系的矛盾激化、經濟和社會可持續發展受到的嚴重環境挑戰，其根本責任在于政府”。［9］當地方環境監管失職時，必須承擔相應的環境法律責任。從政府權力的來源、環境公共物品的特性、地方政府的利益、環境法治的主旨可以看出，其所關聯的委托代理理論、公共物品理論、公共選擇理論、環境法治理論，逐一遞進地成為地方政府承擔環境法律責任的理論依據。

地方政府環境監管法律責任的立法不足與完善建議

目前我國立法雖然規定了地方政府對本轄區內的環境質量負責，但具體到如何負責、負責到何種程度、因監管失職導致環境質量損壞后地方政府及其監管部門、地方政府及其部門的領導人應承擔何種責任并沒有明文規定。為此，筆者認為應當從環境行政責任、環境民事責任、環境刑事責任三方面來完善地方政府環境監管法律責任。（一）提高立法層次，明確地方政府的環境行政責任《環境保護法》對環境行政主體的環境行政責任定位于各級政府的環保部門和其他部門而非各級政府，導致地方政府及其主要負責人在環境與發展關系的決策面前出現“重經濟增長、輕環境保護”的現象，隨之而來的是重大環境污染事件此消彼漲。政府的環境行政責任，是指環境監管機關及其公務員因違反環境法律規范所賦予的環境保護監管職責而由相關國家機關所給予的行政處分和其他不利的處理，這是政府承擔環境法律責任的最主要形式。當前，對環境保護享有職權承擔職責的各級政府、各級政府所屬機構及公務員的環境監管違法行為追究行政責任的法律依據是《公務員法》、《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》等，但前者針對性不強，后者法律位階不高，應通過修改完善《環境保護法》，規范、制約地方政府在環境監管中的不作為、遲延作為或者不當作為，主動防范地方政府濫用環境監管職權或懈怠環境監管職責，遏制環境監管失職行為的發生，對在環境監管中違反環境法律法規的行政官員直接追究行政責任。此外，從過去許多性質非常嚴重的環境案件處理結果看，最后受到責任追究的多是基層環保部門的領導，充其量不過是地方政府分管環保的領導，而作為地方環境質量第一責任人的地方政府主要負責人并沒有受到應有的追究。事實上，從地方政府首長負責制的角度看，地方政府環境立法、環境決策、環境執法中的監管失職行為多半與地方政府主要領導密切相關。為此，應當明確地方環境質量第一責任人的相應行政責任。（二）更新觀念，確立地方政府的侵權賠償責任學術界對政府能否承擔環境侵權民事責任存在爭議。民法理論界將國家權力引起的侵權賠償界定為民事責任，行政法論者又將其界定為公法責任，行政侵權責任是在公法領域中發生的私法責任，是行政機關基于其實施的具有侵權行為性質的違法行政行為，造成了行政相對人的民事權利損害，構成了對私權利的侵害，依照私法的規定，應當承擔侵權賠償責任。［10］法律規定政府對環境質量負責，意味著政府承擔環境安全保障義務。政府違反該義務，不僅應承擔行政責任而且應承擔民事責任①，民事責任類型包括直接責任和補充責任。若因政府決策失誤或不當的行政行為導致環境污染與破壞發生或加劇時，政府應該與排污者一起對受害者承擔連帶賠償責任。若因政府未盡安全保障義務，致使排污者造成公民人身或財產損害的，政府應當承擔補充責任，即排污者無力承擔或者找不到責任人時由政府承擔賠償責任，之后政府則享有對排污者的追償權。若因本轄區的環境質量不達標而造成鄰近地區的居民遭受損失的，當地政府作為環境質量責任主體，更應該對受害者承擔賠償責任［11］。目前《侵權責任法》沒有涉及行政侵權賠償問題，而《國家賠償法》對行政不作為侵權賠償也沒有相應的規定。因此，需要盡快修訂《環境保護法》，對此做出明確的規定。（三）通過司法解釋，擴大環境監管失職罪主體范圍根據環境法及刑法的有關規定，地方政府公務人員在環境方面的刑事責任主要是瀆職犯罪，包括濫用職權罪、玩忽職守罪、環境監管失職罪等。［12］其中對環境污染和破壞最有針對性和關聯度的罪名是環境監管失職罪，其主體是特殊主體，即負有環境保護監督管理職責的國家機關工作人員，主要包括在國務院環境保護行政主管部門、縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門從事環境保護監督管理等工作的人員。從司法實踐看，被判處環境監管失職罪的基本是具體職能部門的相關人員，而對地方環境質量負責的地方政府領導，因決策失誤造成重大環境污染事故，或嚴重干擾正常環境執法，包庇、縱容、放任環境違法行為導致轄區環境惡化的行為卻逃避了嚴肅的刑事追究。筆者認為，凡有環境監管職責的國家工作人員不負責任，無論是直接還是間接導致環境污染和生態破壞的事件發生，都是環境監管失職，失職行為引起重大環境污染或生態破壞事故，達到刑法規定的“致使公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果的”，就構成監管失職罪。因此，應通過司法解釋，將地方政府主要負責人納入環境監管失職罪主體承擔刑責。理由至少有兩點：第一，法律法規有相應規定。《環境保護法》第45條規定：“環境保護監督管理人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的、由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”《國務院關于環境保護若干問題的決定》規定：“地方各級人民政府的領導干部不得違反國家有關建設項目環境保護管理法規，擅自批準建設未經環境影響評價的項目，凡違反規定的，必須追究有關審批機關和審批人員的責任”。該規定雖然沒有明確具體責任形式，但從犯罪本質上看，因環境監管失職造成嚴重社會危害就應當追究刑事責任。第二，社會現實有相應需求。為避免環境污染和生態破壞的悲劇不斷上演，只有嚴厲追究地方政府主要負責人的環境刑事責任，才能遏止地方政府主要負責人為追求本地區短期經濟利益甚至是個別領導人的形象工程、政績工程，忽視乃至犧牲長遠環境利益的行為，才能杜絕一些領導干部即使因環境監管失職造成嚴重后果受到行政處分乃至被免職，等風頭過后照樣可以復職甚至升遷的現象發生。

無論從理論還是實踐看，不受法律控制和不受法律追究責任的政府很容易走向不負責任或濫用權力。環境監管是政府的重要職責，政府應該為該項職責承擔相應的法律責任。鑒于地方政府在環境監管中的主導地位，地方政府理應成為承擔環境法律責任的主體。只有在法律責任的監督、制約下形成政府有效潔管的平臺，企業違法導致重大環境事故的可能性才會減少；只有地方政府及其負責人的法律責任明確，環境政策、目標的實現才會受到重視，環境質量的改善和社會穩定才能得到保障。

本文作者：趙美珍  郭華茹  工作單位：江西九江學院